Segnalazione al Governo ed al Parlamento

(ai sensi dell’Art. 6, comma 7, lett. E ed F, del Decreto Legislativo 12 aprile 2006, n. 163)


Premessa

Nel corso degli ultimi mesi le imprese di costruzione hanno ripetutamente denunciato l’aumento eccezionale dei costi di alcune specifiche materie prime e materiali da costruzione, che direttamente o indirettamente incidono in modo significativo sul costo complessivo dell’intero processo produttivo dei lavori pubblici.

L’Autorità, anche a seguito di un’audizione degli operatori del settore e delle principali stazioni appaltanti, ritiene opportuno segnalare al Governo e al Parlamento la necessità di rivedere alcuni aspetti degli attuali meccanismi legislativi in materia di adeguamento dei prezzi negli appalti di lavori pubblici.


 

1. Definizione del problema

L’adeguamento dei prezzi contrattuali è attualmente disciplinato dall’articolo 133 del Codice dei contratti pubblici.

Anzitutto, il comma 2 dell’articolo 133 prevede che, per gli appalti di lavori pubblici, non si può procedere alla revisione dei prezzi come disciplinata dalla norma generale di cui al  comma 1 dell’articolo 1664 del Codice civile, che disciplina l’istituto della revisione prezzi per effetto di circostanze imprevedibili.

Per gli appalti di lavori pubblici è prevista la parallela applicazione di due meccanismi: i) il  “prezzo chiuso”; ii) la “compensazione dell’aumento dei prezzi dei singoli materiali da costruzione”.


 

1.1 Il Prezzo chiuso

Il “prezzo chiuso” è previsto dal comma 3 dell’Art. 133 del Codice. Esso consiste nel prezzo dei lavori al netto del ribasso d’asta, aumentato di una percentuale da applicarsi – nel caso in cui la differenza tra il tasso d’inflazione reale ed il tasso di inflazione programmata nell’anno precedente sia superiore al 2% – all’importo dei lavori ancora da eseguire per ogni anno intero previsto per l’ultimazione dei lavori. Tale percentuale è fissata da un decreto del Ministro delle Infrastrutture da emanare entro il 30 giugno di ogni anno. Il meccanismo del “prezzo chiuso” è finalizzato a garantire la certezza di spesa dell’amministrazione, con l’unica eccezione di eventuali aumenti convenzionalmente riferiti ad indici inflattivi di carattere generale.

L’applicazione del  “prezzo chiuso” è legata all’indice di inflazione programmata e non a indici specifici di settore nonché alla durata dei lavori (superiore all’anno) e riguarda tutte le categorie di lavorazione (generali e specializzate). Dai dati a disposizione dell’Osservatorio è emerso che, nel periodo 2000-2007, gli appalti di lavori di durata superiore ad un anno rappresentano mediamente il 20% di tutti gli appalti per un importo medio di circa 3 milioni di euro.

Con D.M. 6 dicembre 2006 sono stati indicati gli scostamenti percentuali tra tasso d’inflazione reale e quello programmato per gli anni compresi tra il 1993 ed il 2005. Tali scostamenti sono risultati al di sotto del 2% e pertanto non si sono mai verificate le condizioni per attivare l’istituto in questione.


 

1.2 il sistema vigente per l’adeguamento dei prezzi dei singoli materiali da costruzione

I commi 4, 5, 6 e 7 dell’Art. 133 del codice prevedono, in deroga al principio generalizzato del divieto di revisione prezzi, l’adeguamento dei prezzi di singoli materiali da costruzione previsti nel contratto di appalto, qualora, per effetto di circostanze eccezionali, i prezzi di questi materiali subiscano variazioni in aumento o in diminuzione, superiori al 10 per cento rispetto ai prezzi rilevati dal Ministero delle infrastrutture nell’anno di presentazione dell’offerta da parte dell’impresa.

Ai fini dell’adeguamento dei prezzi dei singoli materiali la norma vigente prevede che debbano verificarsi le seguenti circostanze:

  • l’aumento sia determinato da “circostanze eccezionali”;
  • l’aumento ecceda del 10% il prezzo rilevato dal Ministero nell’anno di presentazione dell’offerta;
  • l’aumento abbia luogo nell’anno successivo a quello di presentazione dell’offerta e sia rilevato con decreto del Ministro entro il 30 giugno dell’anno successivo alla variazione.

La norma in questione è stata introdotta dal legislatore in relazione all’aumento considerevole, nel 2004, del prezzo dell’acciaio e del rame, a fronte di un indice di inflazione contenuto (sotto il 2%). Fino a quella data gli aumenti dei prezzi delle materie prime e dei materiali si erano verificati in modo pressoché uniforme.


 

1.3. I dati statistici sulla applicazione del vigente sistema di adeguamento dei prezzi

Al fine di quantificare l’impatto di tale meccanismo sugli appalti aggiudicati a partire dall’anno 2004 al 2007 si è proceduto nel seguente modo:

1. sono stati presi in considerazione i materiali che hanno subito una lievitazione eccezionale del prezzo così come rilevata dal Ministero delle Infrastrutture (acciaio, bitume e rame);

2. sono stati estratti, dalla banca dati dell’Osservatorio presso l’Autorità, gli appalti che hanno, come categoria principale o scorporabile, le lavorazioni in cui è prevalente l’utilizzo dei materiali indicati nel punto precedente;

è stata calcolata l’incidenza sulla lavorazione dei materiali che hanno subito la lievitazione dei prezzi facendo riferimento alle tabelle parametriche pubblicate con D.M. 11 dicembre 1978, utilizzate in passato per la revisione parametrica dei prezzi (Tabelle delle quote di incidenza del costo della mano d’opera, dei materiali, dei trasporti e dei noli sul costo delle opere nonché la composizione delle squadre tipo per le principali categorie di lavori);

Dalle analisi effettuate con riferimento alla categoria prevalente (Tab.1), emerge che la maggiore numerosità degli appalti aggiudicati relativi a lavorazioni nelle quali sono presenti i materiali oggetto di incrementi di prezzo superiori al 10% (acciaio, rame e bitume), ricade nelle categorie OG1 (Edifici Civili ed Industriali), OG3 (Strade, Autostrade, Ponti, Ferrovie, etc.) e OG6 (Acquedotti, Gasdotti, Oleodotti, etc.). Le percentuali di questi appalti rispetto al totale degli appalti di ciascun anno sono, rispettivamente, del 20% per le prime due e di circa il 6% per la terza per un totale del 46%. Il valore medio annuo dell’insieme degli appalti di ciascuna delle categorie sopra citate è stata: di 3,2 miliardi di euro per la OG1; 4,1 miliardi di euro per la OG3 e 0,86 miliardi di euro per la OG6. Il numero di appalti relativi alle rimanenti categorie presentano percentuali molto modeste dell’ordine dell’uno per cento o inferiore, sul numero totale degli appalti.

Le tabelle di cui al D.M. 11 dicembre 1978 - relativamente a queste tre categorie di lavori - mostrano incidenze percentuali dei materiali (acciaio, rame e bitume), variabili in relazione alla specifica attività posta in essere. Con riferimento all’acciaio nella categoria OG1, le tabelle in questione mostrano un’incidenza dell’8% dell’importo complessivo dell’appalto. Per le opere di cui alla categoria OG3 le percentuali di incidenza dell’acciaio variano notevolmente, in relazione al tipo di lavorazione, da un minimo dell’11% (lavori generici) ad un massimo del 28% (ponti) mentre, per la categoria OG6, l’incidenza dell’acciaio da cemento armato varia dall’1% al 2%; le tubazioni invece hanno una incidenza variabile dal 20 al 32%.

Per quanto riguarda il bitume, questo materiale è rilevante solo per la categoria OG3. In questo caso l’incidenza del bitume varia da un minimo del 2% ad un massimo del 20%. Nei lavori di rifacimento del solo manto stradale, l’incidenza del bitume - non contemplata dalle tabelle parametriche ministeriali di cui sopra - potrebbe anche raggiungere il 50% dell’importo complessivo dell’appalto.

Alcune lavorazioni specializzate richiedono l’uso preponderante di acciaio (OS12 – Barriere e protezioni stradali – OS18 – Componenti strutturali in acciaio o metallo) o di rame (OS30 – Impianti Interni elettrici, telefonici, radiotelefonici e televisivi)[1]. Queste categorie sono, tra l’altro, spesso indicate non come prevalenti ma come categorie scorporabili (Tab. 2). I dati dell’Osservatorio mostrano che queste lavorazioni, sia come categorie prevalenti che come scorporabili, sono presenti rispettivamente per circa il 3,37%, l’1,71% e il 9,62% sul numero totale annuo degli appalti. L’importo complessivo medio annuo di queste categorie è, invece, rispettivamente di 275 milioni di  euro, 309 milioni di euro e 340 milioni di euro. Nei lavori di costruzione delle barriere metalliche e nelle strutture metalliche, l’incidenza dell’acciaio potrebbe raggiungere anche il 50% della lavorazione.

Per quanto riguarda il rame, presente nella categoria OS30, l’incidenza del materiale, secondo le tabelle parametriche di cui al D.M. 11 dicembre 1978, è del 27%.

Questi dati mostrano che in alcuni appalti, l’elevata incidenza del materiale, potrebbe comportare un elevato aggravio di costi all’impresa in caso di aumento imprevedibile dello stesso al di sopra della normale alea contrattuale.

Se per esempio l’appalto riguarda un ponte in cui la presenza dell’acciaio è pari, secondo la tabella ministeriale sopra citata, al 28% e l’incremento del prezzo di tale materiale è pari per esempio al 40%, l’incremento del costo dell’appalto sarebbe, per l’impresa, pari alla percentuale dell’11,2% (0,28*0,40). Togliendo l’alea del 10% l’adeguamento dell’importo contrattuale sarebbe dell’8,4% (0,28*0,30).  Se invece l’appalto riguarda una scuola, rientrante nella categoria OG1, in cui la presenza dell’acciaio è pari, secondo la tabella citata, all’8% e l’incremento del prezzo di tale materiale è pari per esempio al 40%, l’aumento del costo dell’appalto sarebbe, per l’impresa, pari alla percentuale del 3,2%, mentre l’adeguamento del prezzo contrattuale sarebbe del 2,4%.


 

2. Valutazioni dell’Autorità

2.1 Il prezzo chiuso

Dato che negli ultimi anni l’inflazione reale non ha ecceduto di oltre due punti percentuali l’inflazione programmata, non si sono mai verificate le condizioni per l’adeguamento del “prezzo chiuso”, nella modalità prevista dal comma 3 dell’Art. 133 del Codice dei contratti pubblici.

Nel confronto tra inflazione reale e programmata il Ministero delle Infrastrutture ha fatto riferimento al FOI per quanto riguarda l’inflazione reale poiché anche il tasso di inflazione programmata fa riferimento al medesimo indice. Un’applicazione della norma che facesse riferimento a indici specifici del settore delle costruzioni, peraltro non compatibile con la stessa norma, avrebbe l’effetto di reintrodurre sostanzialmente la revisione che è vietata dall’Art. 133, comma 2 del Codice (si veda a riguardo la recente sentenza del TAR Lazio n. 1660 del 2008).

Non è condivisibile la tesi interpretativa – sostenuta da alcune parti - di considerare cumulativamente l’inflazione nel corso degli anni, ai fini dell’applicazione della norma per lavori di durata pluriennale.

2.2 L’adeguamento dei prezzi dei singoli materiali da costruzione 

La previsione normativa in materia di adeguamento prezzi, di cui ai comma 4,5,6 e 7 dell’Art. 133 del Codice dei contratti pubblici non sembra in grado di far fronte all’attuale situazione del mercato italiano e internazionale. Essa è infatti caratterizzata da ripetute fiammate della domanda di alcune specifiche materie prime e dei loro derivati che comportano sensibili aumenti dei relativi prezzi all’ingrosso. Tutto ciò lascia prevedere che il mercato continuerà ad essere caratterizzato, anche nel medio termine, da forti e imprevedibili tensioni sui prezzi. In un siffatto contesto economico, il requisito dell’eccezionalità previsto dal comma 4 dell’Art. 133, non risulta idoneo, da solo, a salvaguardare l’equilibrio sinallagmatico delle prestazioni contrattuali. A tale proposito andrebbero valutate opportune metodologie di ripartizione dei conseguenti sovra-costi nella logica di una corretta allocazione del rischio tra stazione appaltante e appaltatore.

In primo luogo si dovrebbe intervenire sul piano della riduzione del rischio di esposizione all’erraticità dei prezzi di alcune materie prime, con incentivi all’accelerazione dei tempi di esecuzione dei lavori, operando attraverso clausole che consentano una riduzione dei costi di gestione del cantiere, anche attraverso il miglioramento della capacità organizzativa della pubblica amministrazione e la crescita di capacità e di efficienza produttiva delle imprese.

In secondo luogo occorrerebbe superare le cadenze temporali troppo rigide della norma vigente,  costruendo forme di intervento maggiormente modulate rispetto al rapporto tra il periodo di svolgimento delle prestazioni e l’incremento dei prezzi. Infatti, nell’attuale versione della norma, l’adeguamento dei prezzi dei singoli materiali è consentito esclusivamente nei casi in cui l’offerta si collochi in un anno precedente a quello interessato dall’aumento, con la conseguenza che l’adeguamento non è mai dovuto con riferimento ai lavori contabilizzati nell’anno di presentazione dell’offerta. Ad esempio, un’impresa potrà ottenere il riconoscimento di un adeguamento dei prezzi,  dei singoli materiali per i quali il meccanismo è previsto, relativi al primo semestre del 2008 solo dopo la pubblicazione del decreto del Ministro nel mese di giugno 2009 e solo se il contratto è stato stipulato prima del 2008. Per molti appalti, come quelli di rifacimento del manto stradale, la data di aggiudicazione e la data di ultimazione dei lavori si collocano di solito nello stesso anno, con la conseguenza che questi appalti sono oggi sempre esclusi dal meccanismo di adeguamento dei prezzi, anche se la materia prima utilizzata (il bitume) beneficia del regime di sorveglianza. Al fine di rendere più efficace la norma andrebbe pertanto rivisto il meccanismo, introducendo più frequenti rilevazioni dei prezzi.

Ben inteso, alle imprese compete l’onere di dimostrare, con la presentazione dei documenti di acquisto dei materiali, di avere effettivamente sostenuto per ogni singolo materiale ammissibile all’adeguamento dei prezzi, un incremento di costi rispetto ai prezzi di mercato vigenti al momento dell’offerta.

Per semplificare e rendere trasparente la procedura di determinazione dell’ “adeguamento compensativo” è necessario conoscere l’effettiva quantità del materiale presente nelle unità di misura base delle singole lavorazioni,  in modo da poter risalire con certezza alla specifica quantità di materiale impiegato per la quale calcolare la compensazione.

A tal fine sarebbe indispensabile prevedere:

a) che l’offerta avvenga di norma con il metodo “a prezzi unitari”;

b) che l’offerta a prezzi unitari sia sempre corredata dalla analisi dei prezzi dalla quale si rileva la quantità di mano d’opera, la quantità dei singoli materiali e la quantità dei noli e trasporti che l’impresa ritiene necessaria per realizzare la lavorazione cui si riferisce il prezzo offerto;

c) che i prezzari delle stazioni appaltanti indichino oltre al prezzo, anche la sua scomposizione in mano d’opera, materiali, noli e trasporti e incidenza sicurezza interna al prezzo;

d) la non applicazione della “compensazione” qualora l’impresa per sua responsabilità non rispetti il cronoprogramma dei lavori.

I materiali da costruzione che ad oggi hanno subito incrementi di prezzo considerevoli - come rilevato dal Ministero con i tre D.M. finora emanati -  risultano essere un numero molto limitato, e la variazione dei costi degli appalti ad essi correlati è dell’ordine di qualche centinaio di milioni di euro.

I costi netti del nuovo sistema sopra delineato, non dovrebbero sensibilmente discostarsi da quelli del sistema vigente, tenendo anche conto degli effetti positivi prodotti dagli incentivi alla contrazione dei tempi di esecuzione e al rispetto del cronoprogramma.


 

3. Conclusioni e proposte

Sulla base di quanto sopra esposto, è auspicabile che le soluzioni delineate per i problemi dell’adeguamento dei prezzi di alcune materie (acciaio, rame e bitume in primis), siano oggetto di uno specifico atto legislativo che affronti il problema dei prezzi in un contesto di un più generale virtuoso riequilibrio dei rapporti contrattuali tra stazione appaltante e appaltatori, utilizzando anche i dati e le competenze di questa Autorità.

L’istituto del prezzo chiuso,legato all’indice di inflazione programmata e non ad indici specifici di settore, nonché alla durata dei lavori (superiore all’anno), riguarda tutte le categorie di lavorazione (generali e specializzate) e trova applicazione solo per la parte dei lavori non ancora eseguiti. Negli ultimi dieci anni il meccanismo non è stato applicato poiché, come confermato dagli indici pubblicati dal Ministero delle Infrastrutture per il periodo 1995-2005, l’indice di inflazione reale non ha mai ecceduto quello programmato di due punti percentuali necessari per la sua applicazione. Né può farsi riferimento a indici specifici di settore in quanto verrebbe ad introdursi surrettiziamente  l’istituto della revisione prezzi, espressamente vietato dalla norma.

Per quanto riguarda l’adeguamento del prezzo contrattuale, la vigente previsione normativa non risulta adeguata all’attuale situazione dei mercati internazionali di alcune materie prime, caratterizzata da ripetuti e non prevedibili aumenti dei prezzi all’ingrosso.  

Le criticità della norma vigente riguardano soprattutto la lunghezza del procedimento, i limiti temporali di individuazione dell’incremento dei prezzi e la definizione delle “circostanze eccezionali”. Occorrerebbe, pertanto, semplificare il meccanismo superando quantomeno  le cadenze temporali troppo rigide della norma, costruendo forme di intervento maggiormente modulate rispetto al rapporto tra il periodo di svolgimento delle prestazioni e l’incremento dei prezzi. In particolare, al fine di rendere più efficace la norma, andrebbe rivisto il meccanismo di adeguamento, riconoscendo alle imprese, che dimostrino di aver sopportato il maggior costo dei materiali, l’incremento dei prezzi (al netto dell’alea del 10%, ), indipendentemente dall’anno di formulazione dell’offerta; condizione necessaria affinché avvenga la compensazione è che l’esecuzione dell’appalto abbia raggiunto una buona percentuale di avanzamento (almeno il 30%) e che sia stato rispettato il cronoprogramma.

È opportuno, tuttavia, che la procedura di determinazione della “compensazione” sia contrattata tra impresa e stazione appaltante, sulla base di parametri oggettivi, prevedendo eventualmente una fase di riscontro da parte di questa Autorità, in un contesto di valutazione complessiva dell’andamento del cantiere, delle problematiche emerse e dell’ottimizzazione conseguibile. Il procedimento, una volta attivato, deve essere semplice, trasparente e preciso con riferimento alle quantità del materiale presente nelle unità di misura, in modo da poter risalire con certezza – conoscendo la quantità della lavorazione eseguita nel periodo, in base alla contabilità redatta dalla direzione dei lavori – alla specifica quantità di materiale impiegato che dà diritto alla compensazione.

Infine, per rendere più efficace la norma, andrebbe rivisto il meccanismo con riferimento alla rilevazione dei prezzi che dovrebbe essere su base mensile, con la pubblicazione di un indice semestrale, in modo da poter compensare le imprese realmente interessate dagli aumenti delle materie prime.


 

Roma 31 luglio 2008


 

I Consiglieri Relatori: Andrea Camanzi, Guido Moutier


 

Il Presidente:Luigi Giampaolino

 

Allegato 1

Allegato 2


 

[1]Non sono state prese in considerazione alcune categorie di lavorazioni, come ad esempio la OG9 e la OG10, che pur richiedendo un alto quantitativo di rame, sono spesso espletate da soggetti operanti nell’ambito dei settori speciali per i quali non si applica l’art. 133 del Codice.