Logo AVCP

DELIBERAZIONE N. 8 Adunanza  del 25 gennaio 2012

 

Oggetto: costruzione e gestione dell’intervento di riqualificazione della A.O. Ospedale Niguarda Ca’ Granda di Milano.

 

Il Consiglio

 

• Visto il Piano ispettivo approvato dal Consiglio dell’Autorità nell’adunanza del 17 luglio 2011;   
• Visto il Regolamento in materia di attività di vigilanza di cui all’art.8, co.3, del d.lgs. n.163/2006, pubblicato sulla GURI il 16 agosto 2011;
• Visto il procedimento ispettivo avviato con nota prot. 95561 del 23.09.2011;
• Visto il verbale dell’ispezione svolta il 4, 5 e 6 di ottobre 2011;
• Vista la relazione dell’Ufficio VICO NI-1 del 5 dicembre;

Premesse

L’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici ha di recente avviato il Piano ispettivo approvato dal Consiglio nell’adunanza del 20 luglio 2011 (verbale n.20, punto 38). Tra i procedimenti del Piano è compreso l’intervento di riqualificazione della A.O. Ospedale Niguarda Ca’ Granda di Milano e, segnatamente, la costruzione del BLOCCO SUD e BLOCCO NORD all’interno dell’area di pertinenza dell’omonimo plesso ospedaliero esistente.

Per l’attività di ricognizione veniva nominato un gruppo ispettivo come da verbale allegato. 

In data 4, 5 e 6 di ottobre 2011, veniva effettuava una visita ispettiva per la necessità di acquisire delucidazioni e informazioni inerenti: a) sistema delle penali e automatismi di applicazione; b) sfasamento dei lavori nei due Blocchi e riflessi già valutabili a carico del piano economico e finanziario dell’intervento; c) aumento dei costi di ciascun Blocco, dal progetto preliminare a base di gara al progetto definitivo e dal progetto definitivo al progetto esecutivo; d) aumenti di costo generati dopo l’avvio dei lavori; e) tempi impiegati per l’avvio dei lavori rispetto al cronoprogramma del progetto preliminare; f) tempi del procedimento e coerenza con il cronoprogramma approvato con l’avvio dei lavori; g) sistema di controllo della qualità dei lavori eseguiti; h) ricognizione dei subappalti e dei subcontratti con relative autorizzazioni; i) stato del procedimento.

Il BLOCCO NORD è risultato in fase di scavo e di demolizione mentre i nuovi cunicoli di collegamento dei plessi e il BLOCCO SUD, sono stati interamente completati e già posti in esercizio (poliambulatori, accettazione, sale operatorie, degenze, ecc.).

L’intervento è stato assistito dalla società Infrastrutture Lombarde SpA (ILSPA) per le funzioni di “Project and Construction Management” a supporto dell’Azienda Ospedaliera, come più approfonditamente nel seguito.

Considerato in fatto

Il Concessionario è costituito dal raggruppamento di imprese CMB – Cooperativa Muratori e Braccianti di Carpi S.a.r.l. in qualità di mandataria, e le società: Ceif Società Cooperativa, Consorzio Cooperative Costruzioni, Gemmo Impianti S.p.A., Garboli-Conicos S.p.A., Marcora Costruzioni S.p.A., Servizi Italia S.p.A., Cooperativa Italiana di Ristorazione S.c.a r.l., Coopservice Servizi di Fiducia s.c.a r.l. (cfr. Delibera 396/2005 del 21/04/2006). Le imprese hanno costituito una società di progetto denominata Progeni S.p.A. con convenzione sottoscritta in data 16.01.2006.

L’intervento è volto alla riqualificazione e al riammodernamento dell’intero complesso ospedaliero Niguarda Ca’ Granda di Milano. L’ospedale è situato a nord della città e si sviluppa su una superficie di circa 322.000 mq accogliendo ogni giorno circa 14.000 visitatori.

Il progetto prevede la realizzazione di due grandi blocchi nuovi (Blocco Sud e Blocco Nord), in adiacenza rispettivamente ai padiglioni Ponti e Pizzamiglio appartenenti al progetto originario, e la realizzazione di un Nuovo Polo Logistico, un Nuovo Polo Tecnologico, Parcheggi per 1.050 posti auto, e Reti di collegamento per pedoni, merci ed impianti. È inoltre prevista la riqualificazione degli edifici con funzione ospedaliera e degli edifici a destinazione amministrativa già esistenti. L’intervento è realizzato attraverso due fasi: la cd. fase 1 per la costruzione del BLOCCO SUD e cunicoli e la cd. fase 2 per la costruzione del BLOCCO NORD. L’investimento complessivo per la realizzazione dei suddetti interventi, è stato inizialmente stimato in € 238.804.579,36 IVA inclusa.

La convenzione di concessione ha una durata di 27 anni e ha quale oggetto: la progettazione definitiva; la progettazione esecutiva; ogni analisi o attività connessa alla progettazione; la costituzione del diritto di superficie per la durata della concessione sulle aree di proprietà del concedente; l’esecuzione dei lavori, la fornitura e la messa in opera degli arredi e delle attrezzature; il diritto di gestire e sfruttare economicamente le opere realizzate per tutta la durata della convenzione (di 27 anni).

Il Concedente, a titolo di prezzo per le opere realizzate, si è impegnato a corrispondere al Concessionario una somma pari a € 139.974.895,00 da pagare in fase di costruzione, in base agli stati di avanzamento lavori.

A titolo di corrispettivo per le obbligazioni assunte, al concessionario è stato attribuito il diritto di gestire e sfruttare economicamente le opere realizzate per tutta la durata della convenzione, ricevendo, a fronte di tale gestione, un canone trimestrale, costituito da due componenti: il corrispettivo per la disponibilità (Canone di Disponibilità) e il corrispettivo per i Servizi di supporto (Canone per i Servizi di supporto).

Per quanto riguarda il canone di disponibilità, l’azienda ospedaliera riconosce al Concessionario un corrispettivo trimestrale di € 2.049.014,00 suddiviso per le diverse fasi di realizzazione (valore a regime ovvero al completamento delle 2 fasi di intervento).

Per quanto riguarda il canone per i servizi di supporto, l’azienda riconosce al concessionario per la gestione dei servizi stessi, un corrispettivo trimestrale di € 5.127.057,64, valore calcolato come somma dei corrispettivi relativi ai singoli servizi. Tale corrispettivo, è stato definito secondo criteri differenziati per ciascun servizio e sulla base di prezzi e valori parametrici calcolati su un campione di Aziende Ospedaliere di medio/grandi dimensioni dell’Italia centro-settentrionale.

I lavori di realizzazione del Blocco Sud, Parcheggio Sud, Polo Logistico, Polo Tecnologico, Reti e collegamenti, hanno avuto inizio il 5.03.2007 e sono stati ultimati il 15.12.2009, mentre il certificato di Collaudo è stato emesso in data 08.06.2010. Le suddette opere risultano in esercizio. E’ in corso la definizione della progettazione esecutiva del Blocco Nord. L’avvio dei lavori del BLOCCO NORD è stato effettuato nel gennaio 2011 (cfr esito dell’attività ispettiva).

Il ruolo di ILSPA si spiega per una duplice esigenza: da un lato l’Azienda non era dotata delle risorse professionali sufficienti alla realizzazione di un intervento complesso come quello in esame; dall’altro, l’alta sorveglianza, si deve inquadrare nella esigenza generale di controllo della commessa da parte della Regione Lombardia, a fronte dei finanziamenti erogati per la realizzazione degli interventi di edilizia sanitaria. L’attività, infatti, è stata svolta sulla base di una convenzione tra l’Azienda e ILSPA, approvata con delibera n.195 del 3.03.2005, avente ad oggetto le funzioni di supporto tecnico amministrativo, assistenza in fase di progettazione, esecuzione e collaudazione, al Committente e al Responsabile del procedimento, ai fini della realizzazione del Nuovo Ospedale. La delibera è stata adottata dall’Azienda, in attuazione delle direttive impartite dalla stessa Regione Lombardia con l’art.1, co.3 –bis, della LR 22.12.2003, n.27, come modificata ed integrata dalla LR 21.10.2004, n.25, ove si prevede, per gli Enti dipendenti della Regione e le aziende sanitarie, l’obbligo di conferire ad Infrastrutture Lombarde SpA le funzioni relative all’esperimento delle procedure di evidenza pubblica per la progettazione, l’affidamento e l’aggiudicazione dei lavori concernenti infrastrutture ed opere di interesse regionale individuate dalla Giunta Regionale, nonché con le connesse  funzioni di committente; interesse regionale declamato dalla Regione Lombardia con DGR del 7.02.2005, n.VII/20471, compreso l’onere delle Aziende sanitarie di conferire ad ILSPA le dette attività di supporto a fronte di un corrispettivo complessivo del 3,17 % del valore delle opere pari a € 7.108.186,00.

In ordine al tema di cui al punto a), “il sistema delle penali” relativamente al periodo di gestione, riguarda innanzi tutto la disponibilità della struttura durante il periodo della concessione e di erogazione/prestazione dei servizi di supporto, secondo quanto previsto nel disciplinare di gestione.

Segnatamente nella convenzione, con riferimento al corrispettivo di disponibilità, l’intera struttura  è suddivisa in quattro classi di criticità, legate rispettivamente alle funzioni  dei reparti ospedalieri (ad esempio nella tipologia A, di più alto livello, ci sono: Terapie intensive, Blocco Operatorio, Blocco Parto,  Radiologia emodinamica). Si ha “indisponibilità” in relazione ad un’Area o sub-area quando  “il concedente non può utilizzare .. con piena utilità e sicurezza “ o al verificarsi di situazioni specifiche di indisponibilità come nelle seguenti situazioni:  1) gli edifici in cui le aree o sub-aree sono localizzate o qualsiasi ingresso, porta, hall, corridoio, ascensore o qualsiasi altra parte in comune di servizio all’area o sub-area sono gravati da un’ostruzione fisica che impedisce l’ingresso o l’uscita; 2) non sono rispettati i requisiti minimi di legge per l’accesso, l’occupazione o l’uso dei locali; 3) si verificano una distruzione fisica o il deterioramento dell’Ospedale che ne impediscono l’accesso, l’occupazione, l’uso per il normale funzionamento dell’area o sub area; 4) è accertata la mancanza, così come delineato negli standard di progetto, di: una costante e affidabile fornitura di energia;  una costante e affidabile fornitura di acqua calda e fredda; un sicuro e affidabile sistema fognante;  un sicuro sistema di approvvigionamento di gas medico tramite conduttore; un funzionale sistema di chiamata per assistenza infermieristica; la temperatura, il ricambio e la qualità dell’aria oltrepassano i limiti stabiliti in sede di progetto per area o sub-area; i livelli delle luci oltrepassano i limiti stabiliti in sede di progetto in relazione all’area o sub-area.

Tali parametri vanno incrociati con le singole disposizioni tecniche capitolari; nel contempo, in relazione a ciascuna tipologia di area interessata dal malfunzionamento, vanno tenuti in considerazione anche la normativa tecnica applicabile e i parametri tecnici definiti ai fini dell’accreditamento. Infatti, l’All.2 indica la suddivisione delle Aree in sub-aree costituenti il complesso delle opere oggetto d’intervento, in funzione della loro importanza, attribuendo a ciascuna tipologia di sub-area un indicatore del livello di importanza (espresso in valore assoluto); livello da moltiplicare per il numero di unità, per ottenere il peso  percentuale ponderato di ogni area o sub-aree della struttura:

Non si è rinvenuta, tuttavia, la possibilità di sanzionare l’ipotesi di eventi ripetuti ciascuno al di sotto del rispettivo periodo di grazia; in alcuni casi, ad esempio la Sterilizzazione centralizzata e la Farmacia, dovrà essere rivisitata in funzione del ruolo chiave assolto nei confronti di tutti gli altri Reparti sanitari.

In ordine al tema di cui al punto b), sfasamento dei lavori nei due Blocchi e riflessi già valutabili a carico del piano economico e finanziario dell’intervento, il progetto preliminare a base della gara di concessione ex dell’art.19 della legge n.109/94, prevedeva già la realizzazione dei lavori e l’avvio della gestione dei due Blocchi in due distinte fasi, come poi è avvenuto; per tale motivo il Piano economico e finanziario era stato già definito con le due fasi, onde NON si è dovuta registrare alcuna modifica del PEF stesso in relazione alla suddivisione in fasi.

La scelta della fasi, deriva dalla necessità di rendere compatibile la realizzazione del nuovo Ospedale intra moenia, con l’esigenza di mantenere funzionante l’assistenza sanitaria in regime di piena continuità. Inoltre, in ordine a tali fasi, nel primo atto aggiuntivo alla convenzione del 3.08.2006, si è operato un affinamento delle divisione in fasi dell’intervento con una distinzione più netta delle stesse anche con riferimento allo sviluppo della progettazione definitiva e alla collaudazione; ad esempio si è anticipata la collaudazione del Blocco SUD invece di attendere il completamento anche della fase due, cioè dell’intera opera.

In ordine ai punti b) e c) - aumento dei costi di ciascun Blocco, dal progetto preliminare a base di gara al progetto definitivo e dal progetto definitivo al progetto esecutivo – veniva ricostruito  il seguente quadro riepilogativo, comprensivo degli atti aggiuntivi e delle somme riconosciute e corrisposte, quest’ultime relativamente alla fase uno, a vario titolo, come di seguito (la fase 2 è stata da poco avviata).

Il progetto preliminare con il primo atto aggiuntivo (n. 1 del 3 agosto 2006, non riportato in tabella) non ha subito alcun aumento in quanto detto atto ha riguardato unicamente l’affinamento della separazione in fasi come già innanzi riferito. Con detto Atto, inoltre, il Concessionario ha rinunciato alla costituzione del diritto di superficie sulle aree di proprietà dell’Azienda Ospedaliera. Il progetto definitivo della fase 1, ha subito un incremento come in tabella, a seguito della anticipazione del Blocco operatorio dalla fase 2 alla fase 1, ma senza un incremento dell’importo complessivo dell’intervento.

Quanto all’atto aggiuntivo n.2, del 17.12.2007, questo è dovuto alla transazione avvenuta in merito alle riserve nn. 1, 2, 5, 6, 7, 8, 10, 13, 14, 15 e 22 iscritte dal Concessionario sul Registro di Contabilità al sal n.7. Con tale atto si è provveduto anche a regolare l’affidamento al Concessionario della progettazione e realizzazione dei lavori “complementari” inerenti il c.d. Polo Tecnologico e la conseguente modifica del servizio di gestione del calore in capo al Concessionario. Il Polo tecnologico, infatti, inizialmente previsto a servizio dei due nuovi BLOCCHI SUD e NORD, è stato invece posto a servizio dell’intero plesso ospedaliero a seguito di una rivisitata strategia sanitaria dell’Azienda.

Ai fini contrattuali, detto intervento, è stato ascritto alla fattispecie di opera complementare di cui all’art.147 del d.lgs. n.163/2006, tenuto conto sia dell’unitarietà dell’intervento, sia della non separabilità rispetto all’esecuzione dei lavori e gestione oggetto della concessione.

Con l’atto aggiuntivo n.3 del 4 maggio 2009, le parti hanno regolato:

• l’avvenuta transazione sulle restanti riserve iscritte dal Concessionario sul Registro di Contabilità per lavori eseguiti dal 1.11.2007 al 31 ottobre 2008 (SAL 19);
• l’esecuzione da parte del Concessionario della progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva e la realizzazione delle varianti (Trapianti  di midollo, Parcheggio Sud e Tratto 8, richieste della Direzione sanitaria dell’Ospedale).

Infine, con l’atto aggiuntivo n.4 del 3 agosto 2010, si è provveduto preliminarmente alla redazione della Progettazione definitiva della fase 2, ad aggiornare i contenuti progettuali del Progetto Preliminare di Fase 2, onde adeguare il medesimo al mutato quadro esigenziale dell’Azienda Ospedaliera in relazione agli aspetti sanitari ed organizzativi complessivi.

Con la sottoscrizione dell’Atto Aggiuntivo n. 4 sono stati recepiti nell’ambito della Convenzione l’aggiornamento del Progetto preliminare di Fase 2 nonché le modifiche ai servizi di supporto.

L’atto inoltre recepisce e contrattualizza varianti in corso d’opera “Adeguamento normativo impianto gas medicali”, “Adeguamento normativo transponder controllo accessi”, “Adeguamento normativo cavi trasmissione segnali e fibra ottica”, “Spostamento sottoservizi linea antincendio Polo Tecnologico”, “Ampliamento del sistema di trasporto leggero”, “Motorizzazione serrande tagliafuoco” e l’adeguamento prezzi di cui alla Legge 201/08 così come regolato dal D.M. Infrastrutture e Trasporti n. 106/09 (compensazione).

Da ultimo, sull’aggiornamento dei costi dell’intervento, va registrato anche il verbale di accordo bonario ex art. 240 D.Lgs. 163/2006 del 28.12.2010, nel quale è stata recepita la proposta di accordo bonario formulata dalla commissione all’uopo nominata al fine di risolvere le riserve non oggetto degli atti transattivi già illustrati.

Con la sottoscrizione di detto accordo sono state pertanto definite tutte le domande proposte e collegate all’esecuzione dei lavori della fase 1.

Relativamente ai lavori della fase 1, non vi è stato alcun aumento di costo del progetto definitivo rispetto al progetto preliminare, mentre l’aumento dei costi si è registrato in corso d’opera per eventi sopravvenuti come disciplinati negli atti aggiuntivi descritti (vds anche in Valutazioni).

In conclusione, sull’aumento dei costi, le varianti sono di modesto impatto economico, il Polo tecnologico è stato realizzato quale lavoro complementare, mentre l’accordo bonario del 28.12.2010, ha riconosciuto € 9,5 mln circa a fronte di riserve iscritte per un ammontare pari a € 119 mln circa. In sintesi, le maggiori voci oggetto di riconoscimento nell’accordo bonario risultano: a) riserve per sistemazioni esterne non previste nel progetto preliminare a base di gara e richieste dall’Azienda (€  1,96 mln); b) spostamento di sotto-servizi attivi (€ 1 mln); c) consegna frazionata delle aree per la realizzazione dei cunicoli (€ 1,15 mln); d) riallineamento del programma dei lavori ( € 2,2 mln); e) esecuzione di lavori non previsti in contratto (€ 1 mln); f) nuove prescrizioni antincendio (€ 0,45 mln). Tali maggiori costi non sono conseguenza delle modalità con le quali è stato effettuato il trasferimento al Concessionario del rischio di costruzione, ma la conseguenza di eventi sopravvenuti.

In merito ai punti e) ed f), rispettivamente tempi impiegati per l’avvio dei lavori rispetto al cronoprogramma del progetto preliminare e coerenza con il cronoprogramma approvato con l’avvio dei lavori, è stato chiarito dall’Azienda, con una serie di tabelle, l’avvenuto rispetto dei tempi previsti in origine nel progetto preliminare a base di gara.

In ordine alla progettazione, le tabelle di seguito riportate, evidenziano nell’ultima colonna, il rispetto dei tempi ed anzi alcune anticipazioni nella consegna ed approvazione dei progetti esecutivi delle fasi 1 e 2.

Progettazione fase 1

Progettazione fase 2

In merito ai tempi di esecuzione delle opere, nella tabella seguente, si è evidenziata nella fase 1, un lieve anticipo di giorni 15 rispetto alla data di ultimazione prevista nel cronoprogramma allegato al contratto.

E stata invece necessaria una rimodulazione all’interno dei tempi di esecuzione del Polo Tecnologico nella sua nuova e più ampia configurazione: dal 30.05.2009 previsto inizialmente per il completamento di potenza pari a 4 MW, al 31.12.2009 di potenza pari a 12 MW. Ciò senza una sostanziale alterazione della data di ultimazione dell’intero intervento (fase 1 + fase 2). Per quanto riguarda i tempi della fase 2, questi non subiscono alcuna modifica rispetto ai tempi previsti nel cronoprogramma contrattuale.  A partire dall’atto aggiuntivo n.2, l’Azienda ha introdotto una serie di milestone legate alle varie lavorazioni: ultimazione delle strutture; prove funzionali degli impianti; completamento opere civili; il tutto con le penali ragguagliate a quelli contrattuali. Allo stato, i lavori della fase 1 sono stati ultimati e collaudati, compresi i cunicoli e relativi impianti, mentre quelli della fase 2 sono in corso e pienamente in linea con il cronoprogramma (atto aggiuntivo n.4).

In merito al punto g), sistema di controllo della qualità dei lavori eseguiti, è stato verificato il metodo generale di controllo della qualità dei materiali in conformità al DM 14.01.2008: per ogni materiale consegnato in cantiere il Direttore dei lavori procede alla redazione di un verbale di validazione (accettazione) del materiale. Ad esempio, viene esibito il verbale di validazione n.32 del 17.10.2008, nel quale si da atto della presenza del MARCHIO CE e dei risultati delle prove di reazione al fuoco, resistenza alla pressione, resistenza allo scivolamento, tattilità e densità apparente.

In ordine ai subappalti, lett. f), nel complesso sono state rilasciate n. 179 autorizzazioni, comprese le estensioni dei medesimi contratti, per le categorie OG1, OG3, OG12, OS1, OS3, OS4, OS6, OS7, OS8, OS21, OS23, OS8  e OS30. Nell’elenco completo dei subappalti, si rileva in particolare la verifica del DURC (anche relativamente alla scadenza) indipendentemente dall’importo, nonché la verifica della certificazione antimafia per importi superiori alla soglia di € 154.937,00. Per importi inferiori viene comunque richiesta la certificazione camerale con dicitura antimafia.

Le varie aliquote subappaltate sono risultate inferiori agli importi ammessi per ciascuna categoria (30 % o 100 %).

In merito ai controlli sui subcontratti viene inoltre applicato il Protocollo d’intesa tra Prefettura di Milano, Regione Lombardia, Assimpredil  Ance, Infrastrutture Lombarde SpA e Ferrovie Nord Milano SpA del 31.07.2009, per la tutela della legalità nel settore; tra l’altro, il protocollo prevede l’applicazione dei controlli tipici del subappalto anche per i subcontratti relativi a lavorazioni identificate come “sensibili” quali: movimenti di terra, trasporto di materiali a  discarica, fornitura e trasporto di cls e bitumi ecc.

Il controllo dei subappalti si estende anche al nominativo delle maestranze (badge di accesso al contiere) e viene effettuato sia dall’Azienda secondo le sue proprie prerogative, sia da ILSPA in attuazione dell’alta sorveglianza: i controlli sono effettuati anche dopo l’autorizzazione, in merito alla documentazione relativa alla sicurezza (verifiche di idoneità tecnico professionali come da D.Lgs. 81/2008 e verifica della validità del DURC al momento dell’ingresso in cantiere delle imprese subappaltatrici).

Quanto allo stato del procedimento, è stato verificato un apposito report indicante  l’avanzamento dei lavori (della fase 2) a tutto il 31.08.2011 con il sal n.49 di € 17.433.508,29 pari a circa il 17 % dell’importo della fase 2, per bonifiche, demolizioni, diaframmi, e scavi all’80 %. Dopo il concordamento bonario sono state iscritte ulteriori n.9 riserve un totale di € 3.121.477,66 .

Come già accennato, la gestione è stata già affidata per i servizi della fase 1 (BLOCCO SUD) e sono quindi iniziati i servizi di ristorazione, smaltimento dei rifiuti per l’intero complesso ospedaliero e pulizia, gestione del calore, manutenzione di opere e impianti per il solo BLOCCO SUD; l’avvio del servizio di lavanderia è previsto per il gennaio 2014, mentre il servizio informatica inizierà a tutto il complesso il gennaio 2012.

Quanto ai problemi presentatisi nella fase transitoria di collaudazione del BLOCCO SUD, vi è stato il servizio di mensa, per la necessità di utilizzare, temporaneamente, la vecchia cucina, laddove si doveva assicurare la continuità della ristorazione. In ordine alla qualità dei servizi non sono state riscontrate disfunzioni particolari, salvo alcune non conformità quali, ad esempio, lievi ritardi nella consegna dei pasti, non conformità per le quali sono state applicate le penali previste nel contratto di gestione come rivisitato nell’atto aggiuntivo n.4.

A fronte di tale gestione viene corrisposto dal 2010 il Canone di disponibilità della fase 1 e il Canone dei servizi in relazione alla attivazione effettiva degli stessi.

Il sistema di misura e contabilizzazione dei servizi  prevede in sintesi: un termine di 15 giorni per il Concessionario per elaborare una relazione di quantificazione dei servizi erogati; un termine di 30 giorni per l’Azienda (Responsabile della gestione) per valutare in contraddittorio con apposita relazione l’importo richiesto dal Concessionario. Entro 60 giorni dalla scadenza del trimestre il Concedente corrisponde un acconto  pari al 90 % della richiesta relativa al trimestre precedente e saldo della trattenuta del 10 % del trimestre anteriore. Il canone di disponibilità viene corrisposto entro  60 giorni dal trimestre, per il 100 % del suo ammontare, dietro mandato irrevocabile di pagamento. Allo stato non sono state rilevate carenze della disponibilità delle aree di concessione.

Valutazioni

L’Autorità di vigilanza si è già interessata nel 2008 all’attività di ILSPA, a seguito di un esposto della CGIL Lombardia; con delibera n.29 del 30.07.2008, ha esaminato la missione, i compiti e gli introiti di ILSPA, nonché il modulo organizzativo adottato dalla Regione per la realizzazione di opere pubbliche in ambito regionale, tra cui, quello sanitario.  La delibera n.29/2008 si è pronunciata sotto un duplice profilo: un primo, per verificare se sia legittimo l’affidamento in house alla ILSPA, detto in altre parole, se ricorrano i presupposti di legittimità inerenti il “capitale sociale”, il “controllo analogo” e la “prevalenza” dell’attività svolta, riconoscendone la sussistenza; con un secondo profilo, ha passato in rassegna gli aspetti economici dei corrispettivi spettanti a ILSPA in ragione dello stato e di varie convenzioni in concreto sottoscritte (tra cui Niguarda), evidenziando alcune perplessità. La delibera si conclude segnalando, alla Regione Lombardia, l’opportunità di verificare l’economicità del Progetto industriale e societario di Infrastrutture Lombarde SPA, sottolineando altresì la singolarità dell’affidamento diretto al personale di ILSPA di incarichi di progettazione retribuiti a Tariffa.

La Regione Lombardia ha rigettato le obiezioni dell’Autorità con memoria n. A1.2008.0144962 dell’1.12.2008, facendo rilevare la non corretta lettura della documentazione fornita (non si è mai trattato di affidamenti di incarichi). Anche la Commissione Europea, DG Mercato Interno e Servizi, pure interessata con il medesimo esposto della CIGL, ha archiviato la procedura d’infrazione, come si evince dalla comunicazione della PCM PCPC-0009341-38/18/2007-2.36 del 30.10.2007 alla Regione Lombardia (pratica 2006/4734 - MARK/C/03 - Archiviazione).

Le variazioni dei costi sono risultate comunque contenute e accettabili a fronte delle rilevanti proporzioni economiche dell’intervento: si è trattato di realizzare due veri e propri ospedali (BLOCCO SUD e BLOCCO NORD) all’interno di un’area di 32 ettari circa del plesso ospedaliero esistente, già densamente urbanizzata ed edificata con Padiglioni dove sussistono notevoli problemi dovuti alle interferenze e all’esigenza di assicurare la continuità dei servizi sanitari.

Le condizioni per l’affidamento delle opere complementari del Polo Tecnologico, per rendere la sua potenza adeguata all’intero complesso e non solo ai due plessi ospedalieri da costruire ex novo, BLOCCO SUD e BLOCCO NORD, sono conformi all’art.147 del d.lgs. n.163/2006.

A mente dell’art.147, del codice, la nozione di lavori complementari è ancorata a tre elementi principali. In primo luogo, deve trattarsi di lavori non compresi nell’appalto e nel progetto appaltato e siano divenuti necessari all’esecuzione dell’opera del contratto iniziale, a seguito di una circostanza imprevista. Nel caso in esame, la necessità di realizzazione di un Polo Tecnologico con potenza atta a soddisfare la domanda di energia di tutto l’ospedale (12 MW invece che 4 MW), discende da una rivisitata organizzazione aziendale successiva al contratto. Il potenziamento ha comunque comportato l’affidamento, nella fase 1, al medesimo esecutore, come prescritto dall’articolo in commento.

Il secondo elemento risiede nella sussistenza di gravi inconvenienti qualora i lavori complementari siano separati dal contratto iniziale ovvero siano strettamente necessari al suo perfezionamento. Infatti, qualora non si fosse operato il potenziamento nella fase 1, si sarebbe dovuto intervenire successivamente nell’edificio tecnologico - appunto con un distinto appalto - compromettendo però la continuità nella erogazione di energia del complesso ospedaliero, con evidenti problemi di funzionalità. Anzi, con ogni probabilità, le difficoltà tecniche di procedere al potenziamento, di fatto, avrebbe allontanato del tutto la possibilità di procedere ad una più efficiente organizzazione della distribuzione di potenza del complesso.

Il terzo elemento, verte sulla sussistenza del limite tassativo all’importo complementare del 50 % dei lavori principali (fase 1 e fase 2 pari a netti € 201.018.630). Da quanto premesso, l’importo dell’ampliamento di potenza del Polo Tecnologico, pari a € 17.987.525 a fronte di € 11.609.450,97 di progetto, supera appena l’aliquota del 16 % delle opere della sola fase 1 (€ 109.198.120,00). E’ evidente pertanto il rispetto puntuale anche di tale condizione.

Un’importanza particolare risiede inoltre nella qualità della “connessione” dei lavori complementari con quelli principali. In merito, autorevole giurisprudenza ha chiarito (cfr. Cons. Giust. Amm. Sic. Sez. giurisdiz., 03-02-2000, n. 38, pur se riferito alla stessa tematica nella previgente legislazione sui ll.pp.): possono ritenersi "complementari" quelle opere che da un punto di vista tecnico - esecutivo rappresentino una integrazione dell'opera principale sì da giustificare l'affidamento e la relativa responsabilità costruttiva ad un unico esecutore.

Ed ancora (cfr. Cons. Giust. Amm. Sic. Sez. giurisdiz., 20-06-2000, n. 295), sono da ritenersi complementari soltanto quelle opere che da un punto di vista tecnico - costruttivo rappresentino una integrazione dell'opera principale saldandosi inscindibilmente con essa sì da giustificarne l'affidamento e la relativa responsabilità costruttiva ad un unico esecutore. La unicità dell’esecutore assume nel caso in esame una singolare ricorrenza e pregnanza, trattandosi di un’opera da realizzarsi fisicamente nel medesimo edificio realizzato a cura del contraente originario. Non può pertanto non rimarcasi quanto sia congeniale la circostanza di poter riunire su di un unico esecutore la responsabilità del potenziamento.

Anche l’Autorità, nel parere AG 19-10 del 29 aprile 2010, ha ripreso e ampliato la stessa giurisprudenza citata per chiarire la nozione di lavori complementari: “possono ritenersi complementari soltanto le opere che da un punto di vista tecnico costruttivo rappresentano un’integrazione delle opere principali”; mentre in altra fattispecie, argomenta sempre il parere AG 19-10, il giudice amministrativo (Tar Lombardia, 3.11.2004, n.5575) “ha ritenuto illegittimo l’affidamento di lavori a trattativa privata .. sebbene abbiano ad oggetto collegamenti che comprendono nuovi svincoli di interconnessione di infrastrutture già esistenti, qualora essi non riguardano il completamento dell’opera principale ma concernono la costruzione di un nuovo raccordo che unisce vari tratti stradali al fine di migliorare la viabilità”. In sostanza, il parere AG 19-10 segnala la differenza tra i lavori rientranti nel piano dell’opera e dunque come tali ascrivibili a lavori suppletivi o complementari, e “i lavori extracontrattuali consistenti in lavori aventi una propria individualità distinta da quella dell’opera originaria e che integrano un’opera a sé stante (es. strada di collegamento).”

Come si vede, alla luce del citato parere AG 19-10, l’opera di potenziamento del Polo Tecnologico non è riconducibile a lavoro extracontrattuale - da affidarsi con procedura di evidenza pubblica - data la sua stretta connessione con l’opera principale.

Quanto al concordamento bonario, causa del maggiore apporto economico, l’esame puntuale non ha evidenziato cause riconducibili a errori di progetto. Per quanto riguarda le principali riserve ammesse, si osserva quanto segue.  Per la voce di cui alla lett.a), sistemazioni esterne, l’Azienda ha riconosciuto trattarsi di opere ben diverse da quelle di mero ripristino delle sistemazioni esterne previste nella concessione. Dunque da riconoscersi alla stregua di opere richieste dall’Azienda medesima. Per quanto alla voce di cui alla lett.b), spostamento dei sotto-servizi attivi, l’atto riporta una approfondita analisi dei documenti a base di gara e della offerta della Progeni, conclusasi nel senso di non potersi considerare onere dell’aggiudicatario, lo spostamento di servizi rilevati in corso d’opera (fognature e impianti vari). Infatti, tale onere, non è incluso nelle tavole poste in visione dall’Azienda in fase di gara, né è incluso tra gli obblighi del Concessionario. Del resto, in fase di gara, l’Azienda, aveva chiarito, alle richieste di chiarimento dei concorrenti: “Le aree di cantiere relative al BLOCCO SUD, Polo Logistico e Polo Tecnologico, saranno consegnate libere da impianti e sotto-servizi attivi o comunque a servizio dell’ospedale: non saranno rimossi i sotto-servizi disattivati.” (cfr. pag. 19 e ss. dell’atto). Anche l’art.12.5 della Convenzione di concessione, per la complessa attività di spostamento dei sotto-servizi, pone a carico del concessionario “ogni altra attività che si rendesse necessaria o comunque opportuna per un corretto e completo adempimento alle obbligazioni previste nel contratto”; dunque, tale attività, deve essere espletata anche nella fase di esecuzione delle opere.

Una ulteriore considerazione, sempre nell’atto di concordamento bonario, viene svolta con riferimento ad una circostanza valida per la gran parte dei costi riconosciuti: la presa visione delle opere nella fase di formulazione dell’offerta, non poteva assolutamente spingersi ai sotto-servizi, o ai materiali inquinanti presenti nell’area, ecc., giacché  gli edifici interessati (Blocchi e Poli) erano in funzione sino a pochi giorni prima della consegna dei lavori.

Per quanto alla voce di cui alla lett. d), cd. riallineamento del programma, la richiesta ammessa riguarda l’impiego straordinario di manodopera resasi necessaria (documentata con i fogli di presenza), molto oltre i parametri di produttività desunti dal contratto (lavori/tempi), per eseguire nei medesimi tempi della fase 1, nonostante i maggiori lavori richiesti/riconosciuti dalla Azienda. Vi sono poi altre voci ammesse, molto più contenute, di lavorazioni o opere non previse nel contratto, compresa la mancata consegna di varie aree del cantiere, come le varianti dovute alle nuove norme in tema di sicurezza (d.lgs. n.81/2008 e d.l. 112/2008) e antincendio.

In conclusione, gli aumenti dei costi osservati, non sono riconducibili ne ad errori di progetto ne alle modalità di trasferimento dei rischi di cui alla Decisione Eurostat 11.04.2004: le opere aggiuntive, sono state richieste prevalentemente dall’Azienda o, in taluni casi, sono state la naturale conseguenza della complessità delle interferenze con l’opera esistente e, come evidenziato, finanche funzionante fino alla consegna delle aree. Nel complesso (cfr. Tab. in risultanze ispettive), si è registrato un aumento delle opere richieste di € 15,10 mln (€ 139,6 – € 124,5 ivi comprese le due transazioni di cui in tabella) al quale si aggiunge un importo di € 9,5 mln dell’accordo bonario, pari al 10 % dell’importo dell’intervento (€ 24,6 / € 238,8).

L’articolazione progettuale in due fasi non ha prodotto di per se conseguenze sul piano della spesa e, il rispetto dei tempi, è risultato in linea con le previsioni contrattuali.

Sono apparse infine meritevoli di ulteriore miglioramento: a) la possibilità di sanzionare, in fase di gestione, l’ipotesi di eventi ripetuti (“situazioni di indisponibilità”) ciascuno al di sotto del rispettivo periodo di grazia di cui all’all.2 della convenzione; b) la classificazione delle tipologie di aree dei vari Reparti, come nell’appendice A, dell’all.2, per assicurare una più stretta dipendenza gerarchica tra i Reparti la cui indisponibilità sia causa di indisponibilità di altri Reparti ad esso correlati; anche procedendo ad una rivisitazione generale della gerarchia dei Reparti delle “situazioni di indisponibilità” nei sensi detti. Tali affinamenti, potranno peraltro essere operati nell’ambito del Comitato di vigilanza di cui all’art.29 della convenzione, tra i cui compiti rientra proprio l’analisi delle disfunzioni.

Tanto premesso,

Il Consiglio

1. Approva la presente delibera alla luce delle considerazioni che precedono;
2. Rileva l’avanzata esecuzione dei lavori in linea con il cronoprogramma di contratto, nonché un adeguato sistema di controllo della qualità dei materiali e dei lavori: il BLOCCO SUD e una serie di opere a servizio dell’intero complesso, tra cui il Polo Tecnologico, il Polo Logistico e i Cunicoli, sono già in pieno esercizio e senza disfunzioni;
3. Rileva, in ordine alle cd. “situazioni di indisponibilità”, la necessità di rimettere all’Azienda la valutazione sui miglioramenti da apportare al capitolato tecnico allegato alla convenzione, per introdurre la possibilità di sanzionare, in fase di gestione, l’ipotesi di eventi ripetuti ciascuno al di sotto del rispettivo periodo di grazia, nonché rivisitare la classificazione tipologica dei vari Reparti per assicurare una più stretta dipendenza gerarchica tra i Reparti stessi la cui indisponibilità sia causa di indisponibilità di altri Reparti correlati;
4. Dispone affinché la Direzione Vigilanza Lavori, Servizi e Forniture, comunichi la presente delibera al RP, al Direttore Generale della  A.O. Ospedale Niguarda Ca’ Granda di Milano e all’AD della IL SPA, affinché facciano conoscere l’esito delle misure integrative indicate.

Il Consigliere relatore

Giuseppe Borgia

 

Il  Presidente FF

Sergio Santoro

 

Depositato in Segreteria in data:  21 febbraio 2012

Il Segretario: Maria Esposito