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Deliberazione n. 35 Adunanza del 4 aprile 2012

Fasc. 608/2011

Oggetto: Programma integrato di intervento per lo sviluppo del litorale del Lazio: parcheggio in località “Montuno”

Stazione appaltante: Comune di Terracina (LT)

Esponente: Antonio Bernardi

Importo lavori a b.a.: €. 587.551,84 al netto oneri sicurezza

Il Consiglio

Vista la relazione della Direzione Generale Vigilanza Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture

Considerato in fatto

E’ pervenuto a quest’Autorità un esposto, presentato dal sig. Antonio Bernardi, acquisito al protocollo generale di questa Autorità al n. 39107 del 08.04.2011, con il quale vengono segnalate presunte violazioni alle vigenti disposizioni normative in materia di appalti pubblici e precisamente nell'applicazione degli artt. 96 e 128 del Codice per la messa in esecuzione dei lavori attraverso dei progetti carenti di autorizzazione paesaggistica e archeologica.

Il DGVICO con provvedimento n. 62737 del 10.06.2011 ha disposto l’avvio dell’istruttoria nei confronti del Comune di Terracina al fine di verificare: a) la possibile sussistenza di un errore progettuale e di eventuali maggiori oneri derivanti da carente progettazione; b) l'intervenuta validazione anche in assenza di preventivo nulla osta ed indagini preliminari.

Dagli atti e dalla documentazione acquisita dagli uffici è emerso quanto segue.

Con Deliberazione n. 2163 della Giunta Regionale del Lazio del 28 aprile 1980 è stato approvato il piano particolareggiato relativo al centro storico in declivio e in pianura, compresa l’area archeologica portuale del Comune di Terracina nel quale è emerso che è stato “raccomandato al Comune di porre la massima attenzione in sede attuativa, premunendosi di volta in volta, per ogni opera relativa, del nulla osta della predetta Soprintendenza, la quale potrà ove lo ritenga necessario, prescrivere i sondaggi ed i rilievi più opportuni onde evitare la più rigorosa tutela delle eventuali preesistenti che potrebbero emergere nelle aree interessate dai lavori”

A seguito dell’approvazione del programma integrato di intervento per lo sviluppo del Litorale del Lazio da parte della Giunta Regionale (D.G.R n. 494 del 04.08.2006) il sindaco del Comune di Terracina, nel dicembre 2006, ha presentato richiesta di finanziamento sulla scorta del progetto preliminare approvato con Deliberazione n. 478 del 07.12.2006.

Nel gennaio 2008 è stato approvato il finanziamento dalla Regione e con Deliberazione di C.C. n. 688 del 20.06.2008 è stato approvato il programma triennale delle OO.PP. triennio 2008/2010 in cui è stato inserito il progetto in oggetto.

Con Verbale di validazione del 13.10.2008 il R.U.P. geom. Alberto Leone ha validato il progetto redatto , all’interno della SA, dall’ing. Armando Percoco dichiarando, nello stesso, che è stata verificata “l’esistenza delle indagini, geologiche e, ove necessario, archeologiche nell’area di intervento e la conseguenza dei risultati di tali indagini con le scelte progettuali;”

Il progetto esecutivo è stato approvato con Deliberazione di Giunta Comunale n. 511 del 15.10.2008 per l’importo complessivo di 795.591,58 di cui 587.551,84 per lavori a base d’asta oltre 12.160,00 per oneri della sicurezza.

E’ stata esperita una gara d’appalto per l’affidamento dei lavori in oggetto attraverso procedura aperta con il criterio del prezzo più basso aggiudicata in data 09.12.2008 alla Ditta Cristini Scavi con Determinazione Dirigenziale n. 4360/IV.

I lavori sono stati consegnati il 20.02.2009 a seguito del contratto d’appalto registrato in data 30.12.2008 per un importo di 422.092,16 euro al netto del ribasso percentuale del 28,756% nel quale era indicato che i lavori avrebbero avuto una durata di 365 gg.

In data 03.06.2009 il Comune di Terracina ha fatto richiesta alla Soprintendenza Archeologica, “considerata la criticità dell’area, prima di dar inizio a lavori di sbancamento … per un sopralluogo congiunto in modo da valutare l’opportunità di effettuare delle indagini preliminari.”

I lavori sono stati sospesi una prima volta il 31.07.2009 per “la redazione della perizia di variante finalizzata al miglioramento e alla funzionalità dell’opera pubblica ai sensi dell’art. 132 comma 3” I lavori  dopo una sospensione di 202 gg. sono stati ripresi in data 18.02.2010 essendo “venute a cessare le cause di sospensione dei lavori indicate nel verbale del 31.07.2009.”

Con Deliberazione di Giunta Comunale n. 415 del 16.09.2009 il Comune ha approvato la variazione della destinazione urbanistica di parte della località Montuno da area a verde pubblico ad area a verde pubblico attrezzato (parcheggio entroterra)

In data 01.10.2009 la Soprintendenza per i Beni Archeologici del Lazio ha inviato al Comune la nota in cui ha dichiarato la necessità dell’avvio di indagini archeologiche: “Trattandosi di zona a rischio archeologico data la prossimità delle antiche strutture portuali e di edifici pubblici e privati di epoca romana noti da bibliografia, si richiedono indagini preventive di scavo, al cui esito sarà subordinato il parere di competenza.”

Con Delibera di Consiglio Comunale n. 26 del 24.05.2010 l’Amministrazione si è impegnata, per non compromettere il finanziamento regionale, ad individuare un sito dell’area contermine per la realizzazione del parcheggio in quanto“durante i lavori di scavo del costruendo parcheggio interrato in località Montuno (…) sono stati trovati dei ruderi di un’antica costruzione di epoca romana.”

In data 05.06.2010 i lavori sono stati sospesi una seconda volta poiché “durante le operazioni di scavo sono emersi dei ritrovamenti archeologici quindi si è in attesa delle determinazioni della Soprintendenza Archeologica” . I lavori dopo una sospensione di 245 gg. sono stati ripresi parzialmente in data 07.02.2011.

Con nota del 22.10.2010 la Soprintendenza, in seguito al “ritrovamento di un poderoso muro romano” ha suggerito di ridurre le dimensioni del parcheggio.

I lavori sono stati sospesi per la terza volta il 16.02.2011 a seguito della nota della Soprintendenza archeologica del 16.02.2011 con la quale veniva richiesta la sospensione, fino alla risoluzione degli aspetti amministrativi del procedimento. 

Con detta nota la Soprintendenza archeologica ha chiesto “la sospensione dei lavori vista la denuncia di alcune associazioni che hanno denunciato l’avvio di lavori di movimenti terra finalizzati all’esecuzione di ulteriori indagini di accertamento del sottosuolo archeologico necessarie alla redazione di una variante del progetto originale senza preventivamente concordarne tempi e modalità esecutive contravvenendo alle prescrizioni dell’ente”.

Con Delibera di Giunta Comunale n. 183 del 04.04.2011 il Comune di Terracina ha rinunciato ai lavori in itinere e ha dato mandato per il ripristino dello stato dei luoghi, comunicando alla ditta esecutrice con nota prot. 20661/I del 19.04.2011 la propria decisione di recedere dal contratto.

In data 27.04.2011, vista la nota del 19.04.2011 con la quale la ditta appaltatrice ha accettato la risoluzione anticipata del contratto senza nulla pretendere, il D.L. ha ordinato alla ditta esecutrice di riprendere i lavori “consistenti nel ripristino dell’area mediante rifacimento del muro perimetrale in pietrame sito in via Dante Alighieri, ristabilimento ante-operam dei tratti interessati agli scavi di sbancamento ed archeologici, come da preventivo allegato” indicando come termine del 31.05.2011.

Il 31.05.2011 i lavori sono stati nuovamente sospesi “considerato a tutt’oggi che la Soprintendenza Archeologica non ha dato riscontro alla richiesta del 19.04.2011 prot. 20605/U, riguardante le indicazioni per gli interventi ai resti archeologici presenti nel sito.

La Soprintendenza archeologica con nota del 31.05.2011 ha comunicato alla S.A (acquisita dal Comune in data 20.06.2011) di non avere “indicazioni specifiche da fornire a riguardo se non raccomandare la massima cautela e gradualità nello spostamento della terra da parte del mezzo meccanico. Si rimane comunque in attesa di ricevere comunicazione, anche se per le vie brevi, della data fissata per il reinterro.”

Nella relazione integrativa inviata agli uffici il 30.11.2011 il RUP ha dichiarato che: “l'intervento per il rinterro così come indicato dalla Soprintendenza, sarà eseguito alla ripresa dei lavori, dopo l'approvazione del progetto di variante in corso d'opera da parte della Regione Lazio, poiché l'attuale Amministrazione Comunale ha disposto, in sostituzione del parcheggio iniziale, di realizzare un nuovo parcheggio in altro sito, nelle immediate vicinanze dell'area "Montuno"; per quanto concerne lo stato attuale dei lavori, essi sono al momento sospesi dal 31/05/2011, giusto verbale di sospensione lavori ( già inviato con la nota precedente), in attesa dell'approvazione del sopraccitato progetto di variante; per quanto riguarda la risoluzione del contratto, essendo la ditta appaltatrice ancora disponibile a proseguire i lavori, alle stesse condizioni del contratto iniziale, senza nulla pretendere riguardo ai lavori contrattuali non eseguiti, giusta dichiarazione trasmessa con nota acquisita agli atti con prot. n. 50995/1 del 11/11/2011, l'Amministrazione non ha proceduto alla risoluzione del contratto;

per quanto concerne la spesa dei lavori finora sostenuta risulta come di seguito riportata:

Competenze per indagine geognostica €  3.708,00

1° SAL (Certificato di pagamento n. 1 del 13/04/2011 € 115.247,60

I.V.A. sul 1° Certificato di pagamento €  11.524,266

Compensi redazione progetto (art. 94 D.Lgs.163/2006) € 7.109,38

Competenza sorveglianza archeologica €   1.812,00

Spesa complessiva sostenuta €139.401.24

Ritenuto in diritto

Dall’analisi della documentazione e dalla ricostruzione della procedura attuata dalla S.A. a partire dal progetto preliminare fino all’aggiudicazione dei lavori si rileva in primo luogo che è stato approvato un progetto senza l’effettuazione della preliminare verifica dell’interesse archeologico in violazione all’art. 95 co. 1 del D.Lgs. 163/2006 che prevede indagini preventive in sede di progetto preliminare e l’invio alla soprintendenza di copia del progetto prima dell’approvazione dello stesso. I lavori risultano quindi essere stati appaltati senza una valutazione e la preventiva approvazione del progetto da parte del soprintendente di settore territorialmente competente ai sensi dell’art. 96 co. 2 del D.Lgs. 163/2006.

Nella Certificazione di destinazione urbanistica del 14.12.2006 era stato evidenziato l’appartenenza delle particelle interessate ai lavori al piano particolareggiato approvato con atto n. 2163 del 28.04.1980 nel quale la Regione prevedeva la massima “attenzione in sede attuativa, premunendosi di volta in volta, per ogni opera relativa, del nulla osta della predetta Soprintendenza”.

L’esigenza di effettuare indagini preliminari era pertanto già nota ed espressa in atti ufficiali.

Solo dopo la consegna dei lavori, in data 03.06.2009, il Comune di Terracina ha fatto richiesta alla Soprintendenza Archeologica, considerata la criticità dell’area, prima di dar inizio a lavori di sbancamento … per un sopralluogo congiunto in modo da valutare l’opportunità di effettuare delle indagini preliminari.

Dopo 4 mesi dalla consegna in data 31.07.2009 i lavori sono stati sospesi per la redazione di una variante in corso d’opera finalizzata al miglioramento e alla funzionalità dell’opera ai sensi dell’art.132, comma 3. I lavori sono stati ripresi dopo 202 giorni di sospensione in data 18.02.2010. Nel verbale di ripresa è stato evidenziato che “sono venute a cessare le cause di sospensione” e che “non sussistono motivi ostativi  alla ripresa, a regola d’arte, dei lavori in oggetto”; dalle informazioni fornite dalla SA non risulta però essere stata poi approvata alcuna variante.

La SA era al momento in attesa di un riscontro da parte della Soprintendenza competente, alla richiesta per la redazione di indagini preliminari per interesse archeologico che si evidenzia era già noto in bibliografia.

La procedura prevista in materia di archeologia preventiva mira ad accertare l’eventuale presenza, nelle aree interessate dall’esecuzione di opere pubbliche, di reperti archeologici, al fine sia di non trascurare le necessarie esigenze di tutela dei beni in questione, sia di assicurare la più rapida ed efficace definizione delle caratteristiche delle medesime aree sotto il profilo vincolistico, con la minore incidenza negativa sui lavori da effettuare.

L’attività della S.A. successiva alla stipulazione del contratto di appalto tesa a risolvere la mancanza di  verifiche preventive e le risultanze delle indagini archeologiche, poi effettuate, ha determinato la non cantierabilità del progetto posto a base di gara.

Quanto emerso successivamente all’appalto configura una situazione riconducibile all’ipotesi di una carenza progettuale riferibile a una delle circostanze dell’art. 132, co. 1, lett. e) così come definito al co. 6 del medesimo articolo del D.Lgs. 163/2006 ed un non efficace svolgimento delle attività di competenza del RUP; in particolare quelle di validazione in contrasto con quanto disposto dall’art. 47 del DPR 554/1999 e art. 112 del D.Lgs. 163/2006.

In sede di validazione del progetto esecutivo il responsabile del procedimento ha l’obbligo di procedere in contraddittorio con i progettisti a verificare la conformità del progetto esecutivo alla normativa vigente ed al documento preliminare alla progettazione (cfr Deliberazione n. 21 del 11/03/2009); ciò che per tabulas non appare essere stato svolto.

Si evidenzia che nel Verbale di validazione del 13.10.2008 il R.U.P. geom. Alberto Leone ha dichiarato che è stata verificata “l’esistenza delle indagini, geologiche e, ove necessario, archeologiche nell’area di intervento e la conseguenza dei risultati di tali indagini con le scelte progettuali;” tale assunto risulta in contrasto con le procedure amministrative messe successivamente in atto con la richiesta del giugno 2009 alla Soprintendenza per l’esecuzione di indagini preventive prima di procedere con le operazioni di scavo.

I lavori consegnati in data 20.02.2009, sono stati poi sospesi più volte superando abbondantemente il quarto della durata complessiva dei lavori stabilita in 91 gg. (pari a circa 3 mesi), e mettendo in condizione l’appaltatore di richiedere, lo scioglimento del contratto ai sensi dell’art. 9, comma 4 del Capitolato Generale d’Appalto di cui al D.M. LL.PP. n. 145/2000, fino alla decisione di risolvere il contratto e procedere con il “ripristino dell’area mediante rifacimento del muro perimetrale in pietrame sito in via Dante Alighieri, ristabilendo ant-operam dei tratti interessati agli scavi di sbancamento ed archeologici …”.

Per ultimo si rileva una possibile ulteriore criticità che emerge dalle motivazioni addotte per il proseguo allo stato della sospensione il 31.05.2011; il RUP nella nota di riscontro alla richiesta di maggiori informazioni di questa Autorità, ha riferito che i lavori sono ancora sospesi per la redazione ed approvazione di un progetto di variante che prevede la realizzazione del parcheggio in altro sito prospiciente.

La realizzazione del parcheggio secondo un nuovo progetto di parcheggio in “altri siti”si ritiene possa  costituire una variante sostanziale in contrasto con le indicazioni dell’art. 132 del Codice.

In merito l’Autorità si espressa con Deliberazione n. 6 del 06/02/2008 affermando che “Non è conforme all’art. 25, comma 1, della legge 11 febbraio 1994 e s.m., non rientrando in nessuna delle ipotesi ivi contemplate, la variante in corso d’opera adottata a causa di un grave errore nell’esecuzione dell’opera imputabile esclusivamente all’affidatario dei lavori, né può essere invocata la suindicata disposizione ai fini di una modifica sostanziale al progetto esecutivo e con essa alle condizioni contrattuali, per l’esecuzione di opere del tutto estranee al disegno iniziale. L’art. 25, comma 3, della legge 11 febbraio 1994, n. 109 ammette, nell’esclusivo interesse dell’amministrazione appaltante, le varianti finalizzate al miglioramento dell’opera ed alla sua funzionalità, sempreché non comportino modifiche sostanziali della medesima e siano motivate da obiettive esigenze derivanti da circostanze sopravvenute ed imprevedibili al momento della stipula del contratto. Il valore di tali varianti non può, comunque, superare il 5% dell’importo dell’originario contratto e deve trovare copertura nella somma stanziata per l’esecuzione dell’opera.” e con Deliberazione n. 180 del 12/06/2007 ha affermato che “La variante non può snaturare il progetto originario disponendo la realizzazione di un’opera totalmente diversa da quella oggetto del rapporto individuato con il contratto originario.”

Così procedendo la SA ha quindi deciso di non procedere con la risoluzione del contratto decisa con Delibera di Giunta Comunale n. 183 del 04.04.2011. Tale decisione consegue alla dichiarazione dell’appaltatore acquisita agli atti comunali con il 5099/I dell’11.11.2011 con la qual “si rende disponibile ad eseguire i nuovi lavori consistenti nella realizzazione del nuovo parcheggio e marciapiedi in via A.Manzoni, alle stesse condizioni e patti del contratto iniziale, e altresì, con lo stesso ribasso d’asta (28,756%)”.

In base a quanto sopra considerato,

il Consiglio

• rileva nelle procedure adottate per la realizzazione degli interventi in oggetto:

1. l’inosservanza delle norme di cui agli artt. 95, 96, 112, co. 2, del D.Lgs 163/2006 per la verifica preventiva archeologica;
2. l’inosservanza delle norme di cui all’art. 132 del D.Lgs 163/2006 per quel che attiene la motivazione addotta per la variante e per gli aspetti inerenti al manifestarsi di errori progettuali;
3. l’inosservanza delle norme di cui agli artt. 47 e 133 co. 9 del DPR 554/1999 per quel che attiene la validazione del progetto;

• dispone l’invio, da parte della Direzione Generale Vigilanza Contratti Pubblici, della presente deliberazione alla Procura regionale della Corte dei Conti per quanto eventualmente di competenza;
• dispone l’invio, da parte della Direzione Generale Vigilanza Contratti Pubblici, della presente deliberazione alla stazione appaltante nella figura del Sindaco, al RUP, al Progettista nonché all’Organo di controllo interno e all’esponente.

il Consigliere Relatore Luciano Berarducci

il Presidente Sergio Santoro

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 23 maggio 2012

il Segretario Maria Esposito