DELIBERA N.488   DEL  3 maggio 2017

 

OGGETTO: Istanza congiunta  di parere di precontenzioso ex art. 211, comma 1, del d.lgs.50/2016 presentata  da Edilimpianti S.r.l. e dal Ministero delle Infrastrutture – Provveditorato  Interregionale alle OO.PP. Lombardia e Emilia-Romagna – Procedura negoziata ex art. 36, comma 2,  lett. b) d.lgs. 50/2016 per l’affidamento dei lavori di realizzazione del  centro di accoglienza per richiedenti protezione internazionale presso la ex  Caserma Serini di Montichiari (Bs) – Importo a base di gara: euro 515.234,55 - S.A. Ministero delle Infrastrutture – Provveditorato  Interregionale alle OO.PP. Lombardia e Emilia-Romagna
PREC 137/17/L

Giudizio  di congruità dell’offerta – valutazione tecnico-discrezionale – costo del  lavoro
Le valutazioni dell’Amministrazione in  ordine agli elementi e alla congruità della offerta sono espressione di un  apprezzamento di natura tecnico-discrezionale.
Non è consentito esperire il soccorso  istruttorio per precisare o integrare elementi dell’offerta tecnico/economica.
L’offerta  può discostarsi dai dati numerici delle tabelle purché il divario non sia  eccessivo e vengano salvaguardate le retribuzioni dei lavoratori così come  stabilito in sede di contrattazione collettiva.
Artt. 83 e 97 d.lgs.  18 aprile 2016, n. 50

 

Il Consiglio

Considerato in fatto

Con istanza congiunta  di parere prot. n. 38321 del 14  marzo 2017, e relative memorie, la Edilimpianti S.r.l. e il Ministero delle Infrastrutture –  Provveditorato Interregionale alle OO.PP. Lombardia e Emilia-Romagna rappresentano  che, a seguito del calcolo della soglia di anomalia nella gara in oggetto, la  Commissione proponeva l’aggiudicazione alla Edilimpianti S.r.l., alla quale  chiedeva le giustificazioni sull’offerta presentata. L’offerta veniva tuttavia  ritenuta “non adeguatamente giustificata”, e quindi veniva disposta  l’aggiudicazione a favore di Intergeos S.r.l.
La S.A., a fronte  della presentazione, da parte di Edilimpianti S.r.l., di preventivi di  forniture con validità a 30 giorni, chiede all’Anac di chiarire se la  fattispecie possa essere oggetto di precisazione in sede di soccorso  istruttorio, “non essendovi ragioni sufficienti per non ipotizzare che un  preventivo valido il mese precedente non possa esserlo anche quello  successivo”; inoltre, a fronte di leggeri discostamenti di prezzo rispetto ai  giustificativi presentati nella prima fase di gara, la S.A. ritiene che “l’assoluta  modesta entità del discostamento giustifica una richiesta di chiarimento  all’Anac”.
Infine, la S.A.  evidenzia che il costo medio del lavoro indicato dalla Edilimpianti S.r.l. comporta  un significativo scostamento dagli importi previsti dalle tabelle ministeriali  che “non può trovare un’adeguata giustificazione nella riduzione del tasso  INAIL specifico dovuto al possesso del certificato ISO18000”.
La Edilimpianti  S.r.l. sottolinea di aver dichiarato, con riferimento al preventivo di  fornitura avente validità di 30 giorni, che il fornitore in questione “non  rilascia attestazioni di validità prolungate dell’offerta ma che la valutazione  delle variazioni intervenute nel decorso periodo 2015-2016 consente di stimare  i possibili aumenti nell’ordine dell’1-1,5% su base annua, e conseguentemente  di considerare tali variazioni comprese nell’alea del rischio di impresa e di  garantire l’invariabilità dei prezzi”. Riferisce poi che i leggeri discostamenti  di prezzo rilevati sono dovuti a tre lievi errori materiali di trascrizione  facilmente rettificabili, risultando i prospetti presentati omogenei. Contesta  infine l’asserito mancato rispetto dei minimi contrattuali, affermando di aver  applicato un minimo contrattuale in realtà superiore e che, in ogni caso, si  può dubitare della congruità dell’offerta solo qualora la discordanza dai  valori delle tabelle ministeriali sia considerevole o palesemente  ingiustificata.
Con memoria prot. 55865 del 19 aprile 2017, l’attuale  aggiudicataria Intergeos S.r.l. richiama l’art. 97, co. 5 lett. d) del d.lgs.  50/2016, laddove prescrive che la S.A. esclude l’offerta se essa accerta che il  costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle  apposite tabelle.

Ritenuto in diritto

La questione oggetto  dell’istanza di parere si incentra sulla valutazione della congruità  dell’offerta e delle giustificazioni presentate dal concorrente Edilimpianti S.r.l.
Occorre premettere necessariamente  che, secondo l’orientamento consolidato della giurisprudenza, le valutazioni  dell’Amministrazione in ordine agli elementi e alla congruità della offerta  sono espressione di un apprezzamento di natura tecnico-discrezionale, e possono essere sindacate solo in caso di macroscopica  irragionevolezza o di decisivo errore di fatto (Cons. Stato, sez. V, 30 marzo 2017,  n. 1465; in tal senso anche Parere  di precontenzioso n. 84 del 10 aprile 2014).
La ratio del sub procedimento di verifica dell'anomalia è quella di  accertare la serietà, la sostenibilità e la sostanziale affidabilità della  proposta contrattuale, in maniera da evitare che l'appalto sia aggiudicato a  prezzi eccessivamente bassi, tali da non garantire la qualità e la regolarità  dell'esecuzione del contratto oggetto di affidamento.
Come evidenziato  dalla giurisprudenza (Tar Lazio, sez. I ter, 30 dicembre 2016, n. 9182), in  linea di principio il procedimento di verifica di anomalia è avulso da ogni  formalismo, essendo improntato alla massima collaborazione tra  l’amministrazione appaltante e l’offerente, quale mezzo indispensabile per  l’effettiva instaurazione del contraddittorio ed il concreto apprezzamento  dell’adeguatezza dell’offerta. Il corretto svolgimento del procedimento  presuppone sì l’immodificabilità dell´offerta, ma la sicura modificabilità  delle giustificazioni, nonché l’ammissibilità di giustificazioni sopravvenute e  di compensazioni tra sottostime e sovrastime, purché l´offerta risulti nel suo  complesso affidabile al momento dell´aggiudicazione e a tale momento dia garanzia  di una seria esecuzione del contratto (ex pluribus, Cons. Stato, sez. IV, 22  marzo 2013, n. 1633; 23 luglio 2012, n. 4206; sez. V, 20 febbraio 2012, n. 875;  sez. VI, 24 agosto 2011, n. 4801; 21 maggio 2009, n. 3146).
Ciò  premesso, si rammenta che, come noto, non è consentito esperire il soccorso  istruttorio al fine di sanare irregolarità dell’offerta tecnica ed economica  (art. 83, co. 9 d.lgs. 50/2016).
La giurisprudenza  ha inoltre evidenziato che le tabelle ministeriali stabiliscono il costo medio  orario del lavoro, cosa ben diversa dal trattamento minimo salariale stabilito  dalla legge o dalla contrattazione collettiva, al quale solo si riferisce la  previsione d'inderogabilità di cui all'art. 97, co. 6 d.lgs. 50/2016e  all'art. 87, comma 3, d. lgs. n. 163/2006" (T.A.R. Puglia Lecce Sez. II, Sent., 17 marzo 2017, n. 443).
E ha quindi  rammentato  l’orientamento  consolidato, anche sotto la vigenza del nuovo codice appalti, per cui "le  tabelle ministeriali esprimono un costo del lavoro medio, ricostruito su basi  statistiche, per cui esse non rappresentano un limite inderogabile per gli  operatori economici partecipanti a procedure di affidamento di contratti  pubblici, ma solo un parametro di valutazione della congruità dell'offerta, con  la conseguenza che lo scostamento da esse, specie se di lieve entità, non  legittima di per sé un giudizio di anomalia (giurisprudenza assolutamente  consolidata Cons. Stato, da ultimo ribadita da Sez. III, 25 novembre 2016, n.  4989, 2 marzo 2015, n. 1020; IV, 29 febbraio 2016, n. 854; V, 24 luglio 2014,  n. 3937)" (Cons. St., sez. V, 6 febbraio 2017, n. 501). Esprimendo solo  una funzione di parametro di riferimento è allora possibile discostarsi da tali  costi, in sede di giustificazioni dell'anomalia, sulla scorta di una dimostrazione  puntuale e rigorosa (T.A.R. Puglia  Lecce n. 443/2017 cit.).
Dunque, come evidenziato dalla  giurisprudenza, “un’offerta non può ritenersi anomala, ed essere esclusa da una gara,  per il solo fatto che il costo del lavoro sia stato calcolato secondo valori  inferiori a quelli risultanti dalle tabelle ministeriali o dai contratti  collettivi, occorrendo, perché possa dubitarsi della sua congruità, che la  discordanza sia considerevole e palesemente ingiustificata” (Cons. St., sez.  III, 2 luglio 2015, n. 3329; 9 dicembre 2015, n. 5597).
Si  rammenta che, in caso di verifica di congruità con esito positivo, l’iter  logico seguito è arguibile dal rinvio alle giustificazioni fornite dall’offerta  sottoposta a verifica, ove queste siano a loro volta plausibili e documentate  (Cons. Stato, sez. V, 8 luglio 2008 n. 3406) e siano chiaramente condivise  dall’amministrazione (Cons. Stato, sez.VI, 20 aprile 2009 n. 2384). Ciò  comunque «non libera l’amministrazione dall’obbligo di motivazione ex art. 3 l.  n. 241/1990, dovendo essa illustrare, anche sinteticamente, le ragioni per le  quali ritiene di condividere i chiarimenti forniti, chiarendo sommariamente  quegli aspetti che fanno ritenere i chiarimenti plausibili e fondati» (TAR  Lazio Roma sez. I 16 novembre 2010 n. 33472).
In base a quanto sopra considerato,

Il Consiglio

ritiene, nei limiti di cui in   motivazione che:

       
  • le valutazioni dell’Amministrazione in ordine  agli elementi e alla congruità della offerta sono espressione di un  apprezzamento di natura tecnico-discrezionale;
  •    
  • non è consentito  esperire il soccorso istruttorio al fine di sanare irregolarità dell’offerta  tecnica ed economica;
  •    
  • l’offerta può discostarsi dai dati numerici delle  tabelle ministeriali purché il divario non sia eccessivo e vengano  salvaguardate le retribuzioni dei lavoratori così come stabilito in sede di  contrattazione collettiva.

Raffaele Cantone

Depositato presso la Segreteria  del Consiglio in data 11 maggio 2017
Il Segretario Maria Esposito

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